社区是社会的基本单元，社会治理的重心在社区。中国城市社会管理重心从单位向社区的转移，经历了“社区服务”“社区建设”“社区治理”三个时期，经由这个过程，社区实际上已获得城市社会管理科层体系中的正式体制性地位^[1]。党的十八届三中全会明确提出社会治理的目标，党的十九大进一步提出要把社会治理重心往下移, 社区治理创新成为实践热点。

然而，尽管国家强力推动社会建设，推进基层社会力量参与公共事务，但是社区治理依旧普遍存在“社区冷漠”“基层自治无能”“公众弱参与”等困难。有学者从社区公共性不足^[2]、居民利益分化^[3]、“强国家-弱社会”的制度框架^[4]等方面作出解释；还有学者认为这可以归因于我国的社会发展和社区自治并非“自然而然”的和“自发”的过程, 而是国家干预和制度安排的产物，是国家通过“自上而下”的途径推进民主建设的结果^[5]。简而言之，当前社区治理中，内生动力和外显能力均存在不足。因此，激发社区自治力量、寻求政府与社会之间的力量平衡、建立政府管理部门与社区组织之间良好的互动和分工协作机制成为社区治理创新探索主要落脚点。党的十九大提出了打造“共建共治共享”社会治理格局的目标，但是，由于基层社会的复杂多样性，社区治理难以形成一个运行范式。如何激发社区治理的内生动力？如何培育社区自治能力？政府与社会之间的平衡点具体何在？政府管理部门与社区组织具体的协作何以有效？这些仍是有待具体分析和深入探讨的问题。

在中国当下语境中，老旧社区不单是时间维度上的描述，而是与新型商品房社区对应而言的，指1998年国家完成城镇住房制度改革前，由政府(单位)出资建设的职工社区或单位家属院，这些住房后来以“已购公有住房”(或称“房改房”)的形式转化为私人产权，它们是我国住房由国家(单位)供给转变为市场供给的过渡式产物。因此，我国城市的老旧社区除了指时间维度上的老旧外，更包含了其大多由计划经济体制下单位制住房转换过来而带有旧的社会管理模式向新型社区管理模式转换的过渡性和复杂性特征。这些老旧小区既有空间环境上的先天不足，也大多存在社区公共事务管理的空缺，甚至出现大量违章搭建和私改住房用途的现象，极易陷入“脏乱差”管理失序的困境。一方面，这些社区由于建设年代和建设方式的原因，大多缺乏后来新型商住房社区在生活配套、公共用地等方面的整体规划和布局安排；另一方面，住房产权私有化后，原来单位的管理角色退出，而市场化的物业管理却往往难以衔接，政府职能转变、市场机制缺失、居民和社会组织参与不足等普遍问题使其面临治理困境^[6]。因此，老旧社区的治理存在其特定困难，一直为学界和政府管理部门所关注和求解。黄珺等^[7]具体总结城市老旧小区治理存在的三重困境分别是：协调困境——社区资源匮乏；过程困境——不确定性事件的发生；互动困境——网格化管理下的“弱网络”。基于老旧社区在产权结构、居民构成和制度架构上都具有区别于其他社区类型的独特性，林雪霏^[8]认为老旧社区的治理需要有针对性的类型研究。

2019年全国两会政府工作报告把大力改造提升老旧小区作为当年政府重点工作。根据国务院的工作部署，老旧小区改造(以下简称“旧改”)的目标不仅是改善小区居民的居住环境品质，而且是要促进公共服务供给，增强民众的获得感和幸福感；而通过小区改造促进住户户内改造，也将对国内相关领域的消费产生拉动作用，可谓一举多赢。但同时，“旧改”也是块难啃的硬骨头，许多城市政府拟定改造的老旧小区很多，落实的项目却不多，“旧改”进程并不顺利。实务界概括“旧改”的三大痛点为资金组合、长效管理、民意民声^①。究其原因，“旧改”不同于新建，也不能大拆大建，基于产权属性，实施“旧改”需要获得全部产权人的同意。可以说，成功的“旧改”必须同时是一次有效的社区居民集体行动。某种意义上，“旧改”可以说是对老旧社区的靶向治疗。“旧改”是否能够瞄准社区“病灶”？相关的公共服务供给是否精准化，即最大限度地贴合民意？这些都有赖于社区居民能否广泛参与。借助“旧改”可以推动解决老旧社区因转型、过渡而普遍存在的管理空缺问题；“旧改”之后要维持长效的管理，更有赖于以社区为主体的工作机制的建立。基于“旧改”的特殊性，李克强总理主持召开的“旧改”工作部署会议明确提出，城市老旧小区改造要“加强政府引导，压实地方责任”，也要“加强统筹协调，发挥社区主体作用，尊重居民意愿，动员群众参与”^[9]。也就是说，推进“旧改”工作应在政府与社区主体间建立起一种有效的协作关系。良好的社区治理能够辅助城市更新改造工程顺利实施，而借助“旧改”中的居民集体行动，老旧社区亦可获得一个激活社区自治力量、促进社区组织发育和成长的良好时机。因此，把老旧社区治理创新置于“旧改”背景下讨论，具有理论和实践的双重意义。作为国家“三旧”(即旧城/区、旧厂和旧村)改造试点，广州较早开始探索老城区的更新改造，并提出了“微改造”的理念。在城市更新改造项目的推动下，一些老旧社区的社会治理卓有成效，并能助力更新改造项目的顺利实施。因此，本文以广州X街在“微改造”中社区治理的创新实践为例，希望在国家大力推动城市“旧改”背景下探索老旧社区社会治理的创新。

①   参见：如何从有序到大力推进老旧小区改造?[EB/OL].(2019-03-25)[2020-08-24].http://www.guojicj.com/news/china/shehui/27778.html.

广州是一座已有2 000多年历史的老城。作为一个古老的城市，广州每平方公里土地产出率低，扩张式用地模式难以继续承载城市的发展，因此必须盘活存量土地。随着城市扩张发展，广州中心城区也同时出现大量“三旧”项目，亟须探索其更新改造。广州经历过市场化开发改造“城中村”和产业置换旧厂区等大拆大建式的更新改造阶段，逐步形成了以集约用地为导向的旧城更新改造模式。2008年中央指示广东积极探索节约集约利用土地，国土资源部与广东省政府签署《国土资源部广东省人民政府关于共同建设节约集约用地试点示范省的合作协议》。作为试点，广州逐步探索建立起“三旧”改造政策体系，对老城区的更新改造确立了“微改造”的原则和实践路径。2015年广州成立全国首家城市更新局^①，2016年广州通过《中共广州市委广州市人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》(穗字〔2016〕9号)，基于城市系统和谐更新的理念，广州旧城改造创新性地提出“微改造”更新方式，强调产业转型升级、历史文化保护和人居环境改善和谐共荣。经过几年的探索，以“微改造”的更新方式，广州成功地改造了多个老旧社区居民楼和小区公共环境，改善了老城区居民的居住环境。

①   广州城市更新局的成立在全国尚属首例, 按照市政府机构改革方案, 城市更新局将原市“三旧”改造工作办公室的职责、市政府有关部门关于统筹城乡人居环境改善的职责一并纳入。城市更新局在原“三旧”办的基础上, 增加了完善城市基础设施公建配套、改善人居环境、提升城市功能的内涵要求。根据机构改革，2019年1月广州市城市更新局撤并入广州市住房和城乡建设局。

广州城区随城市发展不断向东扩展，位于广州西部的荔湾区就是广州的老城区之一，旧时被称为西关。X街位于荔湾区的西北部，原来是广州老工业区，广州最早的水厂、水泥厂、饮料厂等均发源于此，辖内共9个社区，是典型的老旧社区。因为曾汇集大量劳动密集型国有企业，X街建有大量工厂宿舍。根据街道办事处提供的数据，X街有老旧居民楼262栋，其中156栋楼龄超过30年。这些老旧居民楼中有80%以上为单位职工宿舍，同时旧楼中的用户有90%为老人、残障人士以及低收入群体。

在访谈中，居委干部提道：“老城区的居民小区普遍存在诸如自来水压不足用水困难，下水道排污管网严重老化、破损，消防设施不足，管网漏水或无水，居民楼公共楼道缺乏照明，门窗破旧，街道路面破损等问题。但突出的问题主要还是这些原本是单位房的旧楼根本就是“三无”(无物管、无主管、无维修资金)，可以说，基本上就是管理缺人、办事缺钱、集体事务缺牵头人的局面。”

X街的老旧居民小区可以说是中国原有单位制转型社区的缩影，其社区环境和社区人口结构都十分典型。如果缺少政府的主导和资金投入，单靠社区居民自身能力或市场运作是难以解决这些“老旧”问题的。在广州探索城市“三旧”改造的背景下，由区政府主导，X街采取“微改造”模式，优先解决居民需求迫切的问题和较少意见分歧的问题，陆续完成了相关社区的自来水、化粪池、消防设施、门禁系统、停车场、小区公园等设施改造和环境整治项目。截至2018年底，X街已完成的社区“微改造”覆盖1/3的老旧居民区，受益群众3 427户。

广州实施老旧社区居民楼“微改造”，主要由市、区两级财政解决项目资金问题。由政府财政支出解决了“旧改”资金方面的难题，但在项目实施上广州政府不再包揽，而是采取“政府出钱^②、街道办事、居民商议”的模式，即政府为街道提供一定资金额度，居民自己决策决定改造什么(如路况、下水道、网线、社区广场等)，街道负责组织制定项目实施方案，争取“微改造”资金，同一街道的不同社区的同类改造项目存在一定竞争性，做得好的可以争取多获资金。这个模式基本克服了“旧改”工作一般所面临的资金、管理、贴合民意三个难点。由于X街“微改造”全过程均有居民的参与，改造的项目符合居民需求，故而项目施工过程顺利，鲜有居民投诉，有些社区“微改造”项目甚至创造了零投诉记录。与此同时，X街社区自治力量借助“微改造”项目实施和管理也获得了培育生长的契机，并与政府管理部门形成了良性的互动、协同，社区治理呈现良好格局。X街社区治理的成效从居民组织建设、居民组织工作机制和工作规范流程几个方面体现出：

②   本案例仅针对以原单位房为主体的居民小区的更新改造项目，广州的“微改造”项目也包括市场主体参与历史街区改造等不同运作模式的项目，本文并未涉及。旧楼宇加装电梯是国家“旧改”一个目标内容，根据广州政府相关政策，旧楼宇加装电梯的资金主要由住户筹集，荔湾、越秀等区政府为辖区旧楼宇加装电梯项目每梯提供10万元资助。本文所指居民楼“微改造”项目不包括电梯加装项目，广州市政府提供资金支持的居民楼“微改造”项目主要指社区自来水、化粪池、消防设施、门禁系统、停车场、小区公园等基础设施改造和环境整治项目。

(1) 社区居民组织建设方面，一是党建下移成立片区党委，发挥党组织在社区自治中的主导作用；二是发动居民组建建设管理委员会(下面简称“建管委”)，保障居民知情权和参与权。

无论在国内还是国外，社区治理都常常面临社区居民不积极、“搭便车”等问题。社区事务具体而琐碎、居民的利益诉求多有差异甚至严重分化，有效地组织和沟通有助于消除利益分歧，汇集共识才能推动社区公共事务落实。X街社区居民中退休职工占比较高，他们的时间较为充裕；而且其中的党员也不少，社区党员多的有三四百人，少的也有一百多人。针对这个特点，围绕“微改造”这个居民普遍关注的议题，街道推动社区居民建立了片区党支部和建设管理委员会(下面合称“两委”)。“两委”成员全部来自社区居民，因为街坊邻居彼此间较熟悉，“两委”具体负责就“微改造”工程听取居民意见、与居民沟通联络。通过“两委”的工作，X街的“微改造”项目在动议、实施、监督、管养(管理和养护)等各个环节都很好地保障了居民的知情权和参与权，并能更高效地沟通反馈意见，也大大减少了街道办事处的工作量，提高了工作效率。目前，X街9个社区已建立12个片区党支部和“建管委”。

“两委”的建立不仅让居民自治力量获得组织化活动的平台，也为街道干部与社区居民间的沟通搭建了组织化的路径。对此，街道干部这样形容：“有共同关心的话题，就有了社区治理的群众基础，而凭借‘两委’这个平台，社区里的党员以及热心的居民关心、参与社区公共事务的热情就明显被调动出来。他们是街道管理部门社情民意的‘雷达站’，也是解决问题的排头兵、生力军。片区有关公共事务的议题，居民有困难或需要，改造项目有不易解决的难点，‘两委’成员都参与其中，发挥了主导和引领作用。”

(2) 制定议事规则并健全工作流程。通过制定并严格遵照透明、公开、公平的议事规则和规范的项目工作流程，提升了居民自治能力和社区治理实效。

广州老旧社区的“微改造”主要以单一项目的形式进行，保持具体问题具体分析的灵活性，实行“一事一议”和“一社一策”。要避免“七嘴八舌”和“各说各有理”的局面，就必须要有明确、合理的议事规则和程序以及规范的工作流程，这样才能就社区更新改造事项达成共识。X街经过在C社区冰厂后街化粪池和下水道连片改造试点后，逐步摸索制定了一套“建管委”的议事规则和项目工作程序。议事规则包括：①议事原则。对涉及片区居民利益的重大事项，坚持民主协商、民主管理和民主决策，居民知晓率必须有98%以上，通过和实施的方案要获得80%以上居民支持。②议事内容。包括拟定社区民约、片区重大项目建设、民事问题协商等。③议事程序。“建管委”实行季度议事制度，议程包括收集意见、拟定议题、召开会议、形成方案、贯彻落实。“微改造”项目工作流程如图 1所示(街道办事处提供资料)。

图 1(Fig. 1)

图 1 “微改造”项目工作流程图

(3) 优化社区事务决策机制。政府变“直接动手”为引领、推动，激发居民的主体意识和参与热情，精准实施社区“微改造”项目，极大地提高了社区居民对更新改造项目的满意度。

根据广州城市更新局制定的工作制度，老旧社区的“微改造”项目方案及实施必须民意调查先行，成熟一个社区就先改造一个社区，不为改造项目下硬性任务，不设时间表。在这样的工作机制下，X街社区“微改造”项目形成四个选择原则：一是选择群众急需急盼的难事；二是选择严重影响居民生产生活的事；三是选择居民想做而无能力完成的事；四是选择群众投80%以上赞成票的事(街道办事处提供资料)。访谈中，居委干部提道：“C社区冰厂后街进行化粪池和下水道连片改造项目获得了居民极大支持和点赞。总结这个项目的组织和实施工作，我们街道悟出一些经验：政府不要总是大包大揽，否则做了好事还可能挨骂；政府要负责但不是说事事都要亲力亲为，政府的角色也可以从‘前台’转到‘后台’；居民自治就可以让社区的事转换为居民的事，变‘别人管’为‘我要管’，真正体现居民是社区的主人。”

遵照居民意愿征询制，“建管委”负责收集居民意见、汇集居民的改造需求，因此享有改造项目的提名权。老旧社区的“微改造”前期，X街道办事处征集了社区群众几百条意见，在汇集居民意见的基础上，一个改造项目要经过动议—沟通—公示—拍板—实施—反馈六个基本环节，可细分为十二个具体流程。X街“微改造”项目形成了以“两委”为工作主体，“建管委”、居委会、街道共同决策，“建管委”和街道专业科室共同监督项目实施的工作机制。具体来讲，项目决策按照“两先两后”的原则，即“先保障，后改善；先雪中送炭，后锦上添花”，以解决问题为导向，争取用最少的资金发挥最大的民生效应。

X街老旧社区“微改造”项目实际、有效地贯彻了居民参与，发挥了社区主体作用，因而有力地促进了社区自治力量的成长。X街通过组建片区党支部和“建管委”，使社区居民能够有序、有效地参与“微改造”项目的实施和管理，居民组织不仅得以建立并产生实效，而且因为创建了有效的工作制度和规范流程，居民组织与政府基层工作部门形成了良好的分工与协作，改变了社区单一行政化管理的格局，提高了社区居民的自治能力，改善了社区治理结构。

奥尔森^[10]指出，自亚里士多德以来的西方主流政治学家一直认为社会成员为了共同利益能够采取自愿合作，即便出于自利公民也能够相互联合实现自治，这被认为是民主政治的社会基础；但是他本人对此并不认同，他揭示的“集体行动的困境”表明个人的自利行为并不能促进集体利益的自动实现。因此，当下中国谋求社区治理创新绝不能简单地等同于政府“放权”或居民“自理”。“有效的社区治理应该是社区各相关主体基于公共利益和社区认同，通过协商合作、良性互动，共同解决社区公共事务、提供公共产品、优化公共秩序、增进公共利益，最终实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的一个集体行动过程”^[11]。“共建共治共享”是中国深化改革、完善国家治理体系的进程中为社区治理指明的方向，其核心是多元主体间实现有效地参与和协作。本文据此分析广州X街社区治理创新实践，并由此解析社区治理中有效地参与和协作何以可能。

在“旧改”背景下，广州X街引导、推动社区居民进行组织建设并实质性地参与“旧改”工作，社区自治力量得以激发，社区“微改造”项目中居民参与不止于“态度表达”，而是能够以组织化、制度化和规范化的方式运作。社区居民组织与政府基层工作部门之间有分工、有协作，沟通顺畅，“旧改”工作顺利推进，呈现出良好的社区共治效应。解析广州“微改造”背景下X街的社区治理实践，可以看出政府与社会间之所以能够建立起良性的互动和分工协调，是因为政府方面和社区居民方面都存在几个关键点，具体如下：

第一，政府方面关键在于以制度化落实公众参与，并注重规范过程操作，保障了社区能够实质性发挥其主体作用；同时相应调整政府自身角色和职责分配，实现了社会管理下沉、事权下放，有效地激发了社区自治力量。

首先，广州的社区“微改造”实行居民意愿征询制，由此明确政府的引导角色，确立并保障了居民的主体地位。广州市在探索城市“三旧”改造过程中，制定了一系列地方性行政规章，先行明确和规范各级政府的职责以及社区居民的权利和地位，并在实践中得到了有效贯彻。2008年广东省与国土资源部达成合作成为推进节约集约用地试点示范省，2009年出台《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号)、《广州市政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府〔2009〕56号)，规定旧城改造以自愿为原则、尊重产权人权益，采取两轮意愿征询制，第一轮须范围内居民90%以上同意才能启动改造工作，第二轮须范围内居民2/3以上同意才能实施改造或拆迁。通过实行改造意愿征询制，广州的“微改造”保证了项目的实施和方案都是民意表决的结果，这样“三旧”更新改造项目得以最大可能地符合民意并能顺利实施。将居民意愿和需求摆在第一位，充分保障权利人的知情权、参与权，不仅能避免社会矛盾冲突，而且为社区治理营造了利益相关的共同话题；改造项目不仅是政府要实施的民生工程，而且成为居民自己的事情。围绕“微改造”，居民参与社区事务的积极性被充分调动，强有力地激发了社区自治力量。再进一步，X街的“微改造”摸索出“政府出钱、街道办事、居民商议”的工作模式，政府改变了过去在社区事务中大包大揽、亲力亲为的传统角色，而是被定位为引导者、推动者和服务者，区政府、街道办事处和社区居民各司其职、各行其道，居民成为社区治理实质性的主体，社区治理多元主体的格局才真正得以实现并发挥作用。

其次，明确政府各层级部门的权责和分工，实现社会管理下沉，推动居民参与社区事务管理。广州市把老城区的更新改造与深化行政体制改革有机结合，推进事权下放，进一步厘清政府职能，并简化行政审批程序，对“微改造”和旧楼宇更新项目实行备案制。广东省国土资源厅将完善土地征收手续及其改造实施方案的审查报批等四项工作委托广州市行使，广州市将片区策划方案和项目实施方案审定权等四项市级行政职权事项下放各区实施。2015年广州成立城市更新局，其职能就是围绕“三旧”更新改造，理顺和整合政府各相关行政部门间的关系。市级层面主要负责牵头开展政策研究制定、整体统筹城市更新计划和规划以及项目的审议和批复；区级层面主要负责基础数据的收集和项目的实施与监管；街道负责具体项目的组织和监督实施，包括征询居民意愿，推动成立社区自治组织，引导社区自治组织参与完成从项目动议、征询意见、项目实施，到项目验收管养各个阶段各个环节的工作。正是在政府对自身角色和职责分配进行调整的前提下，通过管理下沉、事权下放，夯实了社区在“城市社会管理科层体系中正式体制性地位”，居民自治力量在社区治理的主体地位也才相应得以凸显并发挥作用。

再次，政府实施“微改造”项目，注重优化工作流程，规范过程操作，因而强有力地推动了社区治理的制度化和规范化，展现了社区治理的实效，这又进一步激发了居民参与社区治理的积极性。广东省在探索“三旧”改造之始，省政府、广州市政府及省国土资源厅就以通知、办法和实施细则等形式出台了一系列的地方性政府规章和指导意见，对基础数据调查、更新改造规划和方案编制流程以及更新片区策划方案、实施方案公示、征求利害关系人意见、组织专家论证等工作流程提出了规范性指导，其中2015年制定的《广州市城市更新办法》(广州市人民政府令第134号)、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知》(穗府办〔2015〕56号)，均以强化公众参与和规范操作为要旨。在城市更新改造项目实施过程中，政府注重制度建设和规范操作，围绕改造项目所推动的居民组织工作模式也能够相应强化议事规则和工作程序的建设，很好地引导了参与其中的社区自治组织的规范化运作，这是社区治理克服形式主义，能产生长效机制的关键因素和保障。

第二，社区居民方面关键在于“微改造”与居民的利益切身相关，因此成功地为社区营造了“利益相关者”共同话题，激发了居民的参与热情，同时社区“两委”成立并实现了组织化、制度化和规范化运作，社区居民组织获得了“实权”并能产生实效。

首先，社区生活本质是社区利益相关者之间的合作伙伴关系, 社区治理是社区利益相关者之间合作治理社区公共事务的过程。^[12]X街社区治理的创新实践发生于广州推进“三旧”改造的背景下并非偶然，因为社区老旧设施和社区环境的更新改造是实实在在的民生项目，事关社区居民的切身利益，可以说，X街社区治理创新的内在动力就源于社区利益相关者间利益协调的需要。“两委”的产生、社区自治力量从组织平台建设到规范化活动，均离不开其对作为利益相关者代表身份的认同和政府对其身份的确认和保障。在X街“微改造”项目“政府出钱、街道办事、居民商议”的工作模式里，全体居民必须动员起来参与商议，商议必须有效并产出协调一致的结果，否则街道办不了事，社区拿不到钱，而居民则享受不了社区改造的福利。而且小区或楼宇间还存在竞争，这使得居民及其代表组织能够自觉追求有效和高质量的参与。在这种工作机制下，全体居民作为利益相关者的参与效应得以最大化，“两委”作为居民代表的工作效能也最大化，由此能够强有力地激活社区自治的能量。X街社区自治组织的良好运作表明，“发挥社区主体作用，尊重居民意愿，动员群众参与”绝不能只是一种政治正确的表达或形式化的表现，而必须形成有效的激活机制，并通过合理的工作制度和工作流程体现，落实和保障社区的主体地位，让社区居民组织获得具体的实权。

其次，有效的居民自治应表现出稳定的、有公信力的组织效应。X街社区治理创新的一个关键点就是片区党委和“建管委”建立并有效发挥了主导作用，“两委”的工作成效奠定了居民组织的公信力。社区自组织是指社区成员通过面对面协商而自主走向有序化的过程^[13]，有效的治理必须是有序的活动，有序的活动必须以制度和规则为保障。以单位房改房为主体的老旧社区基本上是一个熟人社会，熟人社会虽提供了沟通、信任的便利资源，但也容易陷入人际、人情的羁绊。在街道的引导下，X街“两委”通过制定议事规则和规范工作流程，保障了居民组织活动的制度化和工作的实效；而有实效的工作进一步树立起居民组织的信誉，增进了居民对自治组织工作的支持和配合。居民组织的公信力是社区居民自治健康发展、形成社区治理长效机制的坚实基础。

再次，社区治理谋求去行政化和公共服务的精准化，须因地制宜发挥、调动社区居民资源优势和潜在能量。X街人口构成同样具有一般老旧社区的类型化特征，如退休老人占比高、居民同质化程度高，而这恰是X街居民能够积极参与“微改造”项目的一个有利条件。有过在传统单位体制下工作经历的退休人员往往具备较强的组织性，而且退休职工有更多的闲暇时间和义务工作的意愿。居委干部提道：“‘两委’人员没有薪酬，全凭良心、热心、爱心干事。他们不是因为钱才来做事，而是觉得做些有益于街坊的好事实事，一来得到居民认可，在居民中有口碑有威信，就很有成就感，感觉很满足很幸福；二来老人家多出来走走、说说话，既有利于人，也能发挥余热、有益于个人身心健康。”按照X街“微改造”的工作流程，“两委”工作须贯穿项目的全过程，是“微改造”项目的实实在在的工作主体。而“两委”能够付出大量的时间全程参与，充分发挥了该社区老龄居民人力资源的优势。

广州X街借力政府“旧改”民生工程，有效激活了社区自治力量，居民组织与政府工作部门之间就社区事务形成了良好的分工协作关系，探索出有效的工作模式，创新了社区治理结构，践行了共治理念。分析X街社区治理创新实践，可以观察到一些或有普适性的经验：其一，中国社区自治的内生动力和外显能力无论从历史惯性还是当下现实来看都还是比较弱的，因此，社区治理往往需要借助政府的大力推动，尤其是政府在制度上的创制，对于激发社区自治力量至关重要。当前，国家着力推进城市老旧社区改造，“旧改”是需要动员居民广泛参与的惠民工程，有关福利政策有利于激发社区居民的集体行动，是推动社区自治发育和成长的良好契机。借助“旧改”项目，引导社区自治力量实际参与相关工作，能较有效地解决我国社会治理源动力不足的问题。其二，广州政府通过管理下沉、事权下放，把“尊重民意”和“公众参与”落实为实际的工作制度，并形成有效的工作机制和严格的操作流程，政府自身职能的调整和工作制度的创新是社区治理创新的前提和保障。X街“微改造”项目创立的“政府出钱、街道办事、居民商议”工作模式，使“旧改”不只是政府的改造工程，而成为社区公共事务。“政府要做”变成“社区需要做”，这样社区居民与政府成为紧密的利益相关者，社区居民组织真正成为社区事务的工作主体。政府有所“退”(管理下沉、事权下放)，也有所“推”(推动居民组织成为有实效的工作主体)，对于推动社区治理至关重要，政府“放权”并“赋能”于社会，是激发并培育社区自治能力的关键因素。

最好的基层社区治理方式是能与群众的共同利益保持紧密一致的方式。同时，良好的制度设计不仅是克服集体行动困境实现治理的关键变量, 也是推进社区治理能力现代化的基本路径^[14]。从X街社区治理案例可以看出，因为“旧改”项目，政府与社区形成紧密的利益共同体，更易于推动居民的集体行动，从而有利于调动社区自治资源、发挥社区自治能量；与此同时，政府强化制度建设和规范工作流程以落实和保障社区居民可以实质性地参与社区更新改造活动，带动了社区自治组织的规范运作，社区自治取得实效，彰显了社区自治的能力，有利于社区治理长效机制的形成。可以说，有效的社区治理有赖于社区内部利益能够建立起紧密的关联，也有赖于能够引导居民集体行动的良好制度安排。社区治理创新必须从社区实际出发，寻求多方利益的激活点、结合点和平衡点，寻求建立多方参与的分工、协作工作机制和规范制度。

X街社区治理创新实践也存在其特殊性或不足，提供了值得进一步讨论的问题。

首先，广州X街顺利进行了“微改造”的老旧社区多以原有单位房改房为主，社区居民以退休职工为主体，从居民结构看，社区治理资源或社会资本有其特殊性。一方面，X街社区治理因地制宜发挥了其社区人口结构的优势；另一方面，其居民自治组织的工作模式也许并不适用于其他类型的社区。社会生活形态纷繁复杂，社区生态必然千差万别，社区治理必须因地制宜，寻求社区资源优势，创建适合社区特点的有效工作模式。其次，目前X街老旧小区“微改造”项目全部靠政府投入，在个案中简化了资金方面的影响因素，甚至争取政府资金(福利)还成了激发居民自治有效活动的动力源。相应地，单一的政府投入也意味着利益关系相对简单，X街社区“微改造”事务中，社区治理主要是处理好了政府(街道)-居民的二元主体关系。但普遍来看，城市“旧改”需要有巨量资金投入，必然要求拓宽资金渠道，因此，市场资金参与或多元的资金组合，都必然产生更复杂的治理主体关系。根据国务院“旧改”工作部署，国家将安排中央补助资金支持“旧改”，同时鼓励金融机构和地方积极探索可持续的方式加大金融对老旧小区改造的支持以及运用市场化方式吸引社会力量参与。这样多主体参与的“旧改”，或将提出社区更新改造的长期效益和可持续发展、产业和项目的有机融合、各利益主体房屋(土地)增值收益共享等更复杂的工作目标，这些都需要在政府主导、居民意愿和市场运作间进一步探求利益共享的方案和有效工作机制。再次，X街社区居民参与治理，相关事务主要依赖热心居民自愿工作，而且以退休老人为工作骨干，这可以说是充分调动了社区优势资源，但也可能成为X街“微改造”后期管理及社区长期治理的隐忧。同时，政府主导的“微改造”有效地营造了社区利益共同体从而激活了社区自治能量，但长期来看，一次性的“福利型”项目过后，如何长久地营造社区利益共同体，并维护现有自治组织的工作制度和工作机制，这些都是老旧社区治理可能面临的问题。就此而言，因为缺乏专业的社会组织或市场组织的参与，X街老旧社区后续长期的治理机制仍待探讨。根据国务院“旧改”工作部署，在“旧改”基础上要“引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务”，这也意味着，“旧改”不限于社区设施改造和环境整治。我国将面临人口加速老龄化的巨大压力，改善和增加老旧社区公共服务的供给是“旧改”题中之义。因此，老旧社区治理仍须在治理主体多元化及其工作机制方面作出进一步的探索，适当引入专业社工组织和市场化服务，更有利于社区公共服务的供给和社区长效管理机制的建立。