一、引言

2019年2月19日，中共中央、国务院正式公布了《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《纲要》)，标志着粤港澳大湾区的建设正式开始。粤港澳大湾区建设是一个国家战略，它将为我国改革开放提供新的平台。《纲要》提出，粤港澳大湾区的建设“有利于贯彻落实新发展理念，深入推进供给侧结构性改革，加快培育发展新动能、实现创新驱动发展，为我国经济创新力和竞争力不断增强提供支撑，有利于进一步深化改革、扩大开放，建立与国际接轨的开放型经济新体制，建设高水平参与国际经济合作新平台”^[1]。

创新是第一驱动。党的十八大以来，习近平总书记多次论述“创新”的重要作用，甚至提出“变革创新是推动人类社会向前发展的根本动力。谁排斥变革，谁拒绝创新，谁就会落后于时代，谁就会被历史淘汰”^①。应该说，《纲要》中提出的大湾区建设要以“创新驱动，改革引领”为原则，说明了大湾区的建设抓住了时代发展脉搏，体现了新时代的具体要求。

① 2018年4月10日，习近平应邀出席博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式讲话。

粤港澳大湾区开展的“大众创业、万众创新”(简称“双创”)工作需要良好的法治环境。任何工作的开展都需要法治建设作为保障。党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，并将法治纳入“四个全面”战略。习近平总书记一直强调重大改革要于法有据，要求在推进重大改革措施之前就应当立法先行，先进行相关立法。但在实践中，目前许多工作的基本方法还是靠政策进行的，以政策来落实中央的精神是我们地方工作的主要方式。考虑到法治工作开展的实际状况，考察法治环境就是考察包括政府出台的政策状况等，就地方而言，各地方的政策措施状况甚至是法治措施的主要层面。本文探讨粤港澳大湾区对于“双创”的法治环境，主要是考察该地区各个地方政府出台的政策措施。

本文的基本思路是先对大湾区各市推进“双创”的法治、政策措施状况进行评估，对照中共中央、国务院出台的有关“双创”要求与《纲要》中提出的要求和标准，分析各地在法治方面存在的问题，进而提出对策。

二、“大众创业、万众创新”理念的发展历程及要求

中国创新创业的历史基本是与改革开放的历史是同步的^[2]。1978年党的十一届三中全会召开后，中国改革开放事业如火如荼地开展起来。此时的创业人员大多具有“草根”的特征:城市中，以返乡知青和社会闲散人员为主；在农村，以农村专业户、乡镇企业为主。他们筚路蓝缕，走出了当代中国创新创业的第一步。1992年，邓小平同志南方谈话和党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制后，人们的思想得到了进一步解放，一大批国家机关、国有企业、事业单位的体制内精英纷纷放弃“铁饭碗”，选择“下海”，由此形成了第二波创新创业大潮。进入新世纪后，随着中国加入WTO，改革开放的大门进一步敞开，在中国迅速拥抱世界的同时，世界互联网经济的发展和第三次科技革命也深刻影响着中国。党的十六大提出“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化”，党的十七大提出“发展现代产业体系，大力推进信息化与工业化的融合”，使得中国成为创新创业的沃土，吸引了大批“海归”回国创业，以互联网经济为主要内容，以开放性为特征的第三波创新创业浪潮形成。2014年9月夏季达沃斯论坛上，李克强总理提出，要在960万平方公里土地上掀起“大众创业”“草根创业”的新浪潮，形成“万众创新”“人人创新”的新态势，由此拉开了中国创新创业的第四阶段——“双创”时代的序幕。“今天，我国经济发展进入新常态，新一轮创业创新浪潮对实现可持续发展具有极其重要的战略意义，也从根本上决定了新一轮创业创新浪潮具有与以往显著不同的特征。最为突出的就是创业创新主体更加多元化——国际金融危机催生‘海归’回国创业创新，体制内及企业内的精英离职引发创业创新浪潮，政府多策并举大力推进大学生创业创新，返乡农民工掀起新的草根创业创新浪潮。”^[3]2015年6月，国务院发布《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》(以下简称《意见》)，从9大领域、30个方面明确了96条政策措施，要求全方位有针对性地推进“大众创业、万众创新”，中国进入到“双创1.0”时代。正如2017年夏季达沃斯论坛开幕式上世界经济论坛主席施瓦布说：“中国正向世界展示出更加强大的引领第四次工业革命的能力，这一新时期成功的秘诀，就是‘大众创业、万众创新’。”^[4]2017年党的十九大再次明确“鼓励更多社会主体投身创新创业”，同年，中央经济工作会议更是重申“加快建设创新型国家，推动重大科技创新取得新进展，促进大众创业、万众创新上水平”。这次创新创业的主体既包括“海归”，也包括国家机关、事业单位的离职精英，还包括乡村城镇的农民工、个体户，可以说囊括了全社会最具活力和创造力的各个群体，其中以科研院所的知识分子和大学应届毕业生为主力。2018年9月18日，国务院下发文件《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》(以下简称《升级意见》)，开启了“双创2.0”时代。

国务院《升级意见》着重从双创环境、动力、创业带动就业、科技支撑、平台服务、金融服务、资源集聚、政策落实八个方面提出了升级举措。这八个方面同时也对包括广东省在内的全国各地区全面推动创新创业再升级指明了方向^[5]。

较之“双创1.0”，“双创2.0”的新目标就是要推动创新创业向着高质量的方向发展，这是与党的十九大报告所强调的创新驱动发展战略相呼应的，由此带来了政策上的一些新变化、新要求。首先，“双创2.0”的范围更广，不仅要求搭建大中小企业融通发展平台与深入推进工业互联网创新发展，还要求发挥中国-东盟信息港、中阿网上丝绸之路等国际化平台作用，支持与“一带一路”沿线相关国家开展创新创业合作，这样就使得“双创2.0”的覆盖面涵盖了线上线下、国内国外和大中小企业的各个领域；“要促进‘大众创业、万众创新’上水平，形成线上线下结合、产学研用协同、大中小企业融合的创新创业格局，打造双创升级版”^[6]。其次，“双创2.0”的层次更高，要求科技型创业更加快速发展，产学研用更加协同，科技创新与传统产业转型升级结合更加紧密，形成多层次科技创新和产业发展主体，支撑战略性新兴产业加快发展，使得“双创2.0”能够成为我国深入推进供给侧结构性改革的助推器。再次，“双创2.0”的程度更深，要求拓展创新创业国际交流合作，深度融入全球创新创业浪潮，使“双创2.0”能够与“一带一路”倡议对接。此外，“大众创业、万众创新”还实现了“从局部到整体，从现象到机制”的跨越^[7]。从对“双创”的认识来看，“双创1.0”更多地强调创业，“双创2.0”则更多地强调创新。

长期关注“双创”生态的盛景研究院院长、盛景嘉成母基金创始合伙人彭志强对《中国经济周刊》记者表示，打造“双创”升级版，就是要全方位推进创新创业。首先，不论是创新创业范围，还是创新创业主体以及领域，都将向更大范围发展。其次，要从“大水漫灌”式的粗放扶持转变为全过程“精准滴灌”式推进，变要素驱动为创新驱动，做到前、中、后端同时发力，提升创新内涵。第三，是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以全球化的视角聚集全要素资源，推动“双创”向更深程度发展^[6]。

三、广东省及粤港澳大湾区内地9市创新创业法治建设现状

粤港澳大湾区指由广东省的广州、中山、佛山、深圳、珠海、东莞、肇庆、江门、惠州9个城市，以及香港和澳门两个特别行政区构成的城市群，是继美国旧金山湾区、纽约湾区和日本东京湾区之后世界第四大湾区。课题组选择了粤港澳大湾区的内地9市“双创”的法治状况进行研究，主要以2016—2018年广东省人民政府及其所属部门和粤港澳大湾区的内地9市人民政府出台的政策文件为对象。粤港澳大湾区涉及三个法域，即内地的社会主义法域、香港的普通法法域和澳门的大陆法法域。不同的法域对法治的功能和意义的理解是不同的，它们对于“创新”的理解主要是个人和企业领域事务。虽政府也会推动创新，如香港虽然早在2015年就成立了香港创新及科技局，但出于公平起见，法治一般不干涉个人与企业的事务，而内地的社会主义法治会突出强调政策在创新中的作用与功能，分析政府的相关政策才有意义。

课题组从广东省政府官网和粤港澳大湾区内地9市的政府官网上搜索到2016年至今的与创新创业相关的政策文件共计129份，其中广东省人民政府及其下属部门文件共计69份，各市出台的文件共计60份，对照国务院双创升级的《意见》所提出的要求，对粤港澳大湾区“创新创业”的现状进行分析。其中广东省人民政府及其下属部门有关产业政策扶持、科技支撑能力提升、创新创业发展高地和平台服务建设，以及资金支持这四个方面的文件最多，分别为16份、12份、10份和8份，占比分别为23.19%、17.39%、14.49%和11.59%。各市文件亦有相似状况。总体上广东省及各市在产业政策扶持、创新创业发展高地和科技支持能力三个方面投入了较大的精力，也是大湾区“创新创业”建设最好的方面(见图 1、图 2)。

(一) 持续致力于简政放权、放管结合、优化服务改革

推动“双创”升级发展，政府不能缺位，更不能越位。从2016年到2018年，广东省人民政府及大湾区内地9市人民政府一直致力于推进简政放权、放管结合、优化服务改革，不断释放社会活力与创造力，打造广东省“小政府，大社会”的格局。几乎每年，广东省人民政府都会出台关于缩减不必要的办事程序，减少审批事项，放宽市场准入，优化创新创业环境的政策文件，以利企业的持续健康发展。2017年1月，广东省人民政府办公厅出台《广东省推进“证照分离”改革总体方案》，在总结广东省自贸区试点经验的基础之上，在全省范围内推广“证照分离”改革，以营造法治化、便利化、国际化的营商环境。2017年7月出台《广东省全面推行“双随机一公开”监管工作实施方案》，对政府执法检查的行政行为做出了严格的规范，规定随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，对执法检查结果及时公开，减少行政执法行为对市场正常活动的干扰，打造宽松创新创业环境。

2018年10月，广东省人民政府出台《广东省“数字政府”建设总体规划(2018—2020年)》(以下简称《总体规划》)和《广东省“数字政府”建设总体规划(2018—2020年)实施方案》(以下简称《实施方案》)两个文件。“数字政府”是“数字中国”战略的重要组成部分，同时也是广东省推动社会经济高质量发展和再创营商环境新优势的重要抓手和重要引擎^①。“数字政府”的建设对粤港澳大湾区“双创”事业的生机与发展起着极大的推动作用。从这两个文件中都能清晰地感受到广东省政府在优化政府服务、释放民间“双创”活力方面着力的痕迹。《总体规划》将进一步优化营商环境、便利企业和群众办事、激发市场活力和社会创造力、建设人民满意的服务型政府作为规划的总目标。而《实施方案》将优化营商环境作为政策聚焦的第二大方面，提出要进一步推进“多证合一”备案信息申报系统和“开办企业一窗受理”系统应用的建设；规范服务中介管理，优化人才管理与服务，尤其是要加强人才服务事项的梳理，尽量缩减办事流程；建设广东省人才工作综合管理平台，推动“珠江人才计划”“广东扬帆计划”“广东特支计划”等重大人才工程项目纳入平台统一办理，实现在线申报、受理、审批等。

① 参见广东省人民政府《广东省“数字政府”建设总体规划(2018—2020年)》，http://www.gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/162/post_162020.html.

深圳市政府率先一步，出台了《深圳市政务电子证照管理暂行办法》，以支撑深圳市“互联网+政务服务”改革，提高政府的行政效率。此举极大地降低了创新创业成本，优化了深圳市的“双创”环境。

(二) 通过政策大力扶持新兴产业、力促产业结构升级

推动“双创”升级发展需要落实创新驱动经济发展战略，需要调整过去落后的经济发展方式和不合理的产业体系。这就要求各级政府一方面要推动传统产业升级转型，另一方面要加快扶持新兴产业。

在推动传统产业转型升级方面，广东省政府将重点聚焦在深化制造业和互联网融合发展、降低制造业企业成本两个方面。2016年的广东省政府文件《关于深化制造业与互联网融合发展的实施意见》将全面增强全省制造企业互联网“双创”活力，发展互联网制造新模式作为主要目标；2018年的《广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展的若干政策措施(修订版)》则在降低制造业企业用地、用电、融资、运输、社会保险等成本和税收负担方面做出了部署，并在力求为企业减负的同时，培育制造业新兴支柱产业，支持企业开展技术改造，提升传统制造业的创新能力和科技水平。

在扶持新兴产业方面，粤港澳大湾区各级政府也是不遗余力。2017年的《广东省战略性新兴产业发展“十三五”规划》对广东省总体创新能力的提升给出了硬性指标，即到2020年，全省产业技术自给率要达到75%，高技术制造业研发人员占比达到10%，每万人发明专利拥有量超过20件^[8]。随后，一些相关新兴行业的政策文件也纷纷出台。2018年6月颁布的《广东省人民政府关于加快新能源汽车产业创新发展的意见》提出了要强化研发创新能力建设，包括加强关键核心技术的研发、打造产业创新平台、组建产业技术创新联盟等措施；2018年8月颁布的《广东省推进电子商务与快递物流协同发展实施方案》，聚焦电子商务和快递物流产业的发展，文件中要求加强大数据、云计算、机器人等先进技术和智能装备在电子商务与快递物流领域的应用，从而提升电商和快递业的智能化水平；2018年9月，与人工智能相关的《广东省新一代人工智能发展规划》出台，文件中提出要充分利用中山大学多媒体实验室和人机互联实验室、华南理工大学广州市脑机交互关键技术及应用重点实验室等一批高校基础科研平台，提升粤港澳大湾区在人工智能方面的科研创新能力。

(三) 努力打造科技创新策源地、营建创新创业聚居区

“双创”升级要求推动建设一批创新创业高地，以点带面，支持符合条件的地区打造不同类型的创新创业载体。改革开放伊始，广东先行一步，深圳、珠海两个经济特区在中央给予充分权限的政策支持下，利用自身优势迅速发展起来，并为全国其他地区改革开放的开展提供了模板和经验。这种中央给予充分权限，下放权力，有条件的地方搞试点的做法如今在更为广泛的领域与地域中被应用起来。广东自由贸易试验区、珠三角国家自主创新示范区、广州市绿色金融改革创新试验区以及中国(广州)、中国(深圳)跨境电子商务综合试验区等一批权限不一、侧重点不同的试验区逐步建立起来了，而这些试验区都是孵化创新创业新成果的“温室”，是创新创业发展的高地。

广东省自贸区2014年由国务院决定设立，包括广州南沙、深圳蛇口、珠海横琴三个片区。2018年，在国务院进一步赋予广东自贸区更大权限的背景下，由广东省政府办公厅印发《深化中国(广东)自由贸易试验区制度创新实施意见》，及时落实国家有关部门对广东自贸区建设的特别优惠措施。未来广东自贸区将在数字化政府建设、粤港澳合作、便利企业投资、知识产权保护等方面持续发力，为“双创”升级保驾护航。

珠三角国家自主创新示范区于2015年9月29日正式获得国务院批复同意，覆盖了广州、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆8个市，连同2014年获批的深圳市国家自主创新示范区，广东省已形成1+1+7的自主创新示范区城市分工格局。2016年出台的《珠三角国家自主创新示范区建设实施方案(2016—2020年)》对整个珠三角地区进行了明确的定位，即要将其打造为广东省创新驱动发展战略的核心区和国际一流的创新创业中心，文件中还详细给出了广州、深圳、珠海等9个城市在建设国家自主创新示范区中的分工与定位。

广州市绿色金融改革创新试验区(简称试验区)是在2018年由国务院决定，根据中国人民银行等七部门联合发布的《广东省广州市建设绿色金融改革创新试验区总体方案》而设立的，是广州市首个经国务院批准建设的金融专项试验区，也是整个华南地区唯一的绿色金融改革创新试验区。试验区将在培育发展绿色金融组织体系、创新发展绿色金融产品和服务、拓宽绿色产业融资渠道等方面进行探索。

中国(广州)、中国(深圳)跨境电子商务综合试验区(统称综合试验区)是国务院为深化改革、扩大开放，加快构建开放型经济新体制做出的重大战略部署，对促进大湾区跨境电子商务健康发展，支持外贸优进优出、升级发展具有重要意义。2016年的广东省政府文件《中国(广州)、中国(深圳)跨境电子商务综合试验区实施方案》对电子商务区的建设做出了详细的计划。

(四) 鼓励科技创造，以提升科技创新支撑能力

科学技术是第一生产力，粤港澳大湾区各级政府在提升创新创业的科技支撑能力方面不遗余力。2000年，广东省人民政府通过了《广东省科学技术奖励办法》，奖励和表彰在推动全省科技创新事业中有突出贡献的个人与组织，以期调动广大科技工作者的积极性和创造性；2014年《广东省专利奖励办法》经广东省人民政府常务会议通过后，于当年10月1日实施，该办法对奖项的评审、奖励和管理都进行了细致的规定。此后每年广东省人民政府都会发布这两个奖项的获奖名单。通过设置省级奖项的方式来鼓励发明创造，增强人们对知识产权保护和运用的意识，以此提升全省的自主创新能力。这是广东省在鼓励全民参与创新创业方面的一大特色与亮点。

除了鼓励科技创新外，省政府在产教结合、科技成果转化、拓展众创空间等方面也做出了巨大的努力。一系列文件覆盖了一项技术发明从实验室走向工厂，再到市场的全过程，极大地提升了广东省的科技创新支撑能力。

在产教融合方面，2018年出台的《广东省人民政府办公厅关于深化产教融合的实施意见》对在广东省如何推进产教融合进行了详细的部署，内容涉及学科专业与产业需求精准对接、产教协同育人、师资队伍建设、招生考试配套改革等方面。实现促进教育链、人才链与产业链、创新链的有机衔接，为“双创”升级注入强劲动力。

在科技成果转化方面，为贯彻落实《中华人民共和国促进科技成果转化法》，以及国务院有关科技成果转化的一系列实施意见和方案，广东省政府办公厅于2016年印发了《关于进一步促进科技成果转移转化的实施意见》。这使科研院所的科研成果变成市场上的科技产品，进而转化为现实的生产力。在加强科技成果信息交流与分享、推进科技成果转移转化平台建设、市场化服务建设、人才队伍建设等各方面做出了努力，此外，还专门将创新创业孵化平台的建设列为专章，足可见省政府对该事业的重视程度之深。

在众创空间建设方面，2016年广东省办公厅印发《关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的实施意见》。众创空间是创新事业迈入2.0时代的产物，这个概念的提出改变了过去科研机构闭门造车的局面，促使科研创新事业面向市场，面向大众。广东省政府将众创空间建设同传统制造业升级转型相结合，将目标设定为：到2020年形成一批有效满足大众创新创业需求、具有较强专业化服务能力的众创空间，全省众创空间数量超过300家^[9]。

四、广东省及粤港澳大湾区内地9市创新创业法治建设存在的问题

在“双创1.0”时代，广东省各级政府已经取得了卓越的成效。然而，在2018年国务院开启“双创2.0”时代之后，广东省及大湾区内地9市如何继续跟进响应成为一道难题。课题组在搜寻到2016—2018年广东省政府及9个市政府出台的涉及创新和创业方面的政策性文件的基础上，对照国务院的《升级意见》进行详细的比较：首先通过横向观察发现，现有的“双创”政策文件的覆盖人群过窄，对非科研人员的扶持力度不足；其次通过纵向观察发现，市级政策文件未能形成完整的配套体系，未能凸显地域特点；最后在对现有文件进行分类统计的基础上发现，现有政策文件中涉及资金和知识产权保护的文件不多，分别为14份(其中省级8份、市级6份)和10份(其中省级6份、市级4份)，可见大湾区“双创”事业建设还存在着不足。

(一) 对农民工、退役军人、归国与外籍人才等群体创新创业的政策扶持力度不够

持续推进创业带动就业能力升级是推动创新创业升级的工作重点之一。以创业推动就业，不仅要鼓励和支持更多的科研人员积极投身科技创业，强化在校大学生的创新创业教育培训，而且也要将关注的焦点投到返乡创业的农民工、退役军人、归国和外籍人才这些群体上^①。创新创业不只是知识分子和大学生的创新创业，更是社会大众的创新创业。想要做到“双创”升级，就必须通过政策支持，动员和鼓励更多的社会群体参与其中。尤其是对于返乡农民工和退役军人，他们参与创新创业更需要特殊政策予以照顾。此外，广东省毗邻港澳地区，临近东南亚，拥有地理位置的优势和人文历史的优势，能够成为吸引港澳居民和东南亚华人华侨来内地参与创新创业的基地。在《升级意见》中明确提出了“制定完善香港、澳门居民在内地发展便利性政策措施，鼓励支持港澳青年在内地创新创业”“积极引导侨资侨智参与创新创业，支持建设华侨华人创新创业基地和华侨大数据中心”。但在最近三年的省级和市级的政策性文件中鲜有此类文件。2016年广东省人民政府曾发文件《关于进一步支持异地务工人员等人员返乡创业的通知》，可惜此后未能继续跟进，关于鼓励其他社会群体参与创新创业的文件更是少之又少。广东省丰富的人才资源未能得到充分的挖掘利用。

① 参见2018年9月12日，国务院发布的《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》。

(二) 部分城市政策性文件未能凸显地域特殊性

粤港澳大湾区的建设需要9市、两区的共同参与、共同努力。优化湾区的创新创业环境，不仅需要国家统一规划和省级政府的协调领导，还需要9市根据本市的具体情况，以及其在大湾区中的自我定位来制定配套政策，从而形成国家-省-市三级，全方位、立体化的创新创业政策体系，使得各市都能参与到大湾区建设中来。9市经济水平不一，社会状况不同，在大湾区所处的地理位置也各异，这使得其在大湾区建设中所做出的自我定位也要有差异，反映在各市的政策性文件中：有些市对自身在大湾区建设中所处的位置和所能发挥的作用很明晰，往往能结合本地的现实状况对省级文件做出响应，如广州、深圳、东莞，其政策具有很强的区别性；而其他市则由于其在大湾区建设中的定位较为模糊，其政策往往呈现出一种仅仅是国家级和省级政策文件的“翻版”的现象，如《××市智能制造2025规划(2016—2025年)》《××创造2025》《××市“互联网+”行动实施方案(2016—2020年)》等文件并未能反映出本地的地域特点。这就使得这些市未能实质性地参与到大湾区建设中来，使“大众创业、万众创新”的国家政策在这些市所能够产生的效果大打折扣。

(三) 对知识产权的保护力度不够

对知识产权的充分保护是推动创新创业发展升级的重要保障之一。最近三年来，广东省关于知识产权保护的政策性文件并不多。广东省人民政府发布的《关于印发广东省建设引领型知识产权强省试点省实施方案的通知》和省办公厅发布的《关于知识产权服务创新驱动发展的若干意见》，这两个省级文件对全省加强知识产权保护工作做出了纲领性的规定，除此之外，配套的具有针对性的文件则比较少，广东省知识产权局在2017年发布的《广东省重大经济和科技活动知识产权审查评议暂行办法》是其中之一，但仅有知识产权审查评议的办法并不能覆盖知识产权保护的各个方面。当前，广东省在“智能制造2025”“新能源汽车”“人工智能”“互联网+”等方面紧跟国家步伐，已经出台了一大批政策鼓励企业科技创新、支持新兴产业发展，但同时，在涉及知识产权从获取、保护到纠纷解决等各个环节的政策则稍显薄弱，企业与消费者的产权保护意识也普遍不高。一方面是企业及院校的科研人员在努力创造新的科技成果，另一方面是创造出的科技成果由于缺乏相关的产权保护而被滥用，这种“一半是海水一半是火焰”的局面将严重损害科技创新人员的积极性，是不利于企业的长远发展的，最终很可能成为扼住企业发展咽喉的瓶颈。

(四) 对创新创业的资金支持缺乏可操作性

进一步完善金融服务是促进创新创业向高质量发展的必然要求。资金是创新创业活动的首要资源要素，没有资金支持，创新创业无从谈起。我国的正规金融市场一向对中小企业和创业个人支持不够，在过去，创新创业者多在民间金融市场上通过地域和血缘的渠道来寻求资金支持。但由于民间资本市场本身具有的不规范、高风险的特性，在国务院提出“双创”升级的目标后，显然也无法支持众多创新创业者^[10]。这就要求政府在引导金融机构支持“双创”，发挥创业投资支持作用，为“双创”拓宽融资渠道等方面加大力度。广东省人民政府2016年出台了金融支持“双创”的纲领性文件《关于金融服务创新驱动发展的若干意见》，2018年又出台了积极利用外资的措施文件《关于印发广东省进一步扩大对外开放积极利用外资若干政策措施(修订版)的通知》，但仍存在诸多不足之处。例如，政府对金融市场建设的重视程度不够，对由政府设立的各类投资引导基金的管理不完善，关于鼓励商业银行支持创新创业的政策过于粗线条，缺乏可操作性等。这些问题将持续制约粤港澳大湾区的创新创业水平的提升。

五、粤港澳大湾区实现“双创”法治环境升级的几点建议

创新是发展的第一动力，是推动一个国家、一个民族向前发展的重要力量。一个地区的创新能力是衡量这个地区的经济社会发展水平重要指标，专利数量则是考察一个地区创新能力的重要指标，而专利数量中又以发明专利数量和PCT^①专利数量为主。近五年数据显示，粤港澳大湾区的PCT专利总量处于上升趋势。2017年，粤港澳大湾区PCT专利总量达到2.14万件，东京湾区、旧金山湾区、纽约湾区分别为2.86万件、0.72万件、0.8万件，粤港澳大湾区总量在四大湾区中排名第二。在增速上，2014年到2017年粤港澳大湾区PCT专利增长速度均大于其他三大湾区，2017年粤港澳大湾区的增长率为31.95%，东京湾区为0.13%，旧金山湾区为5.01%，纽约湾区为-3.11%，粤港澳大湾区在PCT专利上发展趋势良好^②。

① PCT是《专利合作条约》(Patent Cooperation Treaty)的英文缩写，是有关专利的国际条约。根据PCT的规定，专利申请人可以通过PCT途径递交国际专利申请，向多个国家申请专利。

② 数据源自广州日报数据和数字化研究院(GDI智库)于2018年9月21日发布的《粤港澳大湾区协同创新发展报告(2018)》。

“构建科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地”是写入《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》的湾区发展目标，是三地共同努力的方向，这无疑要求广东省以及各市在贯彻中央关于推进“大众创业、万众创新”的战略时要下一番苦功夫。

(一) 加强区域政策协调性，打造大湾区创新创业政策体系

粤港澳大湾区的建设需要各市的共同努力和协同配合，各自发挥自身优势。“为深入实施创新驱动发展战略，把‘双创’推向更大范围、更高层次、更深程度，光靠众创空间、‘双创’基地还不够，更重要的是环境，要统筹各种支持政策进一步营造融合、协同、共享的‘双创’生态环境”“总理所言的‘双创’‘生态环境’，其内涵就是要超越一处处单独的空间、基地，或者一项项单独的文件、措施，从而在全社会养成一种激发创业创新活力、呵护创业创新热情的群体氛围” ^①。粤港澳大湾区内地9市拥有着完备的产业体系，雄厚的制造业基础，且近些年正在向先进制造业发展，产品科技含量逐步提高。此外，广州、深圳、珠海等市现代服务业发展迅速，内地9市逐渐形成了以先进制造业和现代服务业为主的双核驱动发展模式。而9市中，各市又有各自的优势产业，如广州的服务业、房地产、交通运输仓储与邮政，深圳的文化创意、高新技术、节能环保，东莞的具有国际性的加工制造业等。在这种情况下，想要进一步激发地方的创造活力，必须要求创新创业政策因地制宜，根据现有产业优势来找准发展方向。在各市制定政策时，必须意识到彼此相互分工配合的重要性，避免同质化发展和无序竞争，让内地9市的“双创”政策同省级政策一起形成协调统一的体系。“公共机构提供的公共服务，其中核心的便是制度和政策的供给。相比于众创空间和‘双创’基地这样的‘硬件’，综合成体系的创业创新政策构成‘软件’，更能在营造环境方面发挥作用。‘双创’需要一个良好的生态环境，这和此前李克强总理一再强调的市场需要一个便利化的营商环境，有异曲同工之妙” ^②。广州、深圳、珠海等核心地市应充分发挥现有优势，先行一步，抢占创新创业高地；中山、佛山、东莞等邻近核心城市的市应当做好配套措施，努力成为粤港澳核心区域的坚实后盾；而江门、肇庆、惠州等外围城市也要参与进来，利用自身身处大湾区核心区和粤东、粤北、粤西等广东省欠发达地区连接点的区位优势，做好承接核心区科技创新成果的准备，使大湾区对创新创业升级的带动作用能够辐射到更远的区域。“良好的制度安排会减少创新活动本身的交易成本，从而成为创新活动共享的‘基础设施’。”^[11]

①②参见《首提双创“生态环境”，总理深意何在》，第一财经[2017-07-15]https://www.yicai.com/news/5316513.html.

(二) 深度挖掘大湾区人才资源，强化内地与港澳的创新交流

粤港澳大湾区共有高等学府143所，有着丰富的人才资源。在“双创1.0”时期，广东省在鼓励和支持科研人员投身科技创业和强化在校大学生创新创业教育培训方面成效显著，科研人员与大学生已经成为“双创”主力。在“双创2.0”时代，在继续挖掘科研院所和高校人才资源的基础之上，省市两级政府要继续扩充“双创”队伍，尤其应将政策关注焦点放在返乡农民工、退役军人、归国和外籍人员身上。在过去农民工、退役军人一直从事低端制造业和服务业，始终未能真正融入创新创业的大潮之中，因此也一直被认为是社会的边缘群体。当前如果能够给予充分的政策优惠，如打造一批农村“双创”园区和职业培训机构，使其能获得一定的技术和资金支持，让他们的创造活力能为“双创”升级服务。“‘双创’还可拓展社会纵向流动通道，为更多人尤其是‘草根’创业者提供发展平台，使他们通过拼搏实现人生价值，创造社会财富，这有利于实现机会公平，推进市场繁荣。”^[12]此外，广东省人民政府还应当制定和完善方便香港、澳门居民在内地发展的政策措施，鼓励和支持港澳青年在内地创新创业，并且积极引导在粤华人华侨参与创新创业；在深圳、珠海等地建设港澳居民和华侨华人创新创业基地，加深粤港澳三地在产学研各个环节上的合作，建立粤港澳和华侨大数据中心，及时交流和共享科技新资讯。

(三) 完善知识产权的保护体系，积极推动与国际规则对接

我国一直致力于完善知识产权保护体系，改善及优化产权保护环境，以满足国内外需要，尤其是在当前经济发展方式大转型时期。“‘双创’企业最宝贵的资产就是发明专利，世界知识产权组织日前发布报告称，中国成为全球首个年发明专利申请量超过百万的国家。《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》对如何保护知识产权专门做出了严格规定。”^[11]这对广东来说尤其如此，继续强化产权保护无论是对粤港澳大湾区建设，还是推动“双创”升级都十分关键。因此，广东省人民政府应当明确自身在产权保护中的定位，在国家法律的授权下，更多地以政策的形式鼓励和支持产权创新。在国家知识产权立法相对完善的基础上，将关注点放在执法环节，聚焦在重点领域和关键环节开展知识产权“雷霆”专项行动，进行集中检查、集中整治，全面加强知识产权执法维权工作力度。此外，在我国经济不断“走出去”的背景下，粤港澳大湾区作为21世纪海上丝绸之路的支点，对外经济交往更加频繁，对知识产权保护体系提出了更严格的要求。广东省在完善产权保护体系时要始终聚焦国际标准，尤其要瞄准发达国家的产权保护体系。众所周知，美国的旧金山湾区一直是全世界的科技创新高地，拥有着完备的知识产权保护体系为其发展保驾护航。粤港澳大湾区要想成为世界级湾区，就必须加强与其他国家政府、地区政府以及国际组织的合作，积极参与国际知识产权保护合作，并在国际知识产权保护体系中争取话语权，传递出我国要建设知识产权大国的决心。

(四) 优化创新创业金融服务，为“双创”升级持久充能

推动创新创业高质量发展，离不开完善的金融服务。创新创业是一项“三高”的行业——高风险、高回报、高成长，“创新创业2.0”必然要求“金融服务2.0”。“金融机构有效服务创新创业融资需求，充分发挥创业投资支持创新创业作用，拓宽创新创业直接融资渠道，完善创新创业差异化金融支持政策，进一步完善创新创业金融服务。” ^①

① 参见2018年9月12日，国务院发布的《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》。

首先，广东省政府必须引导各类金融机构都能有效地服务创新创业融资需求，支持商业银行提供具有针对性的金融产品和差异化的服务，鼓励城镇银行服务于本地创新创业项目的开展，落实大中型银行设立科技信贷专营事业部以提升辨识能力，更好地为创新创业服务。

其次，要充分发挥创业投资对创新创业的支持作用，发挥国家新兴产业创投引导基金、国家中小企业发展基金等引导基金的作用，打造科技成果转化贷款风险补偿试点等；“要鼓励创投、风投基金为‘双创’加油助力”^[11]。

再次，要注重创新创业直接融资渠道的拓展，支持发展潜力好但尚未盈利的创新型企业上市或在新三板、区域性股权市场挂牌，推动科技型中小企业和创业投资企业发债融资，稳步扩大创新创业债的试点规模，支持符合条件的企业运用“双创”专项债务融资工具。

最后，要完善创新创业差异化金融支持政策，实施战略性新兴产业重点项目信息合作机制，为战略性新兴产业提供更具针对性和适应性的金融产品和服务。

六、结语

“双创”是国家的一项重要的战略，各个地方都应当积极响应，通过相应的政策，尤其是立法措施来保证这个战略的推进实现。对于大湾区建设，“双创”战略更具有重要的意义。粤港澳大湾区建设已经成为一项国家战略，它的意义不仅仅在于经济和社会的发展本身，更在于“一国两制”方针的实现，要通过大湾区的建设使香港、澳门更多地融入国家。党的十九大报告中明确指出：“香港、澳门发展同内地发展紧密相连。要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。”^[13]习近平总书记在广东省视察时强调，大湾区建设不能仅仅算经济账，而要着眼于政治眼光，这就把大湾区建设的意义定位到一个更高的层次。为实现粤港澳大湾区建设与国务院“双创2.0”的对接，广东省各级政府必须聚焦行政立法工作，以政策性文件为主，打造大湾区创新创业法治体系，使大湾区经济能够完成向创新驱动的增长方式的转型，让中国也能拥有自己的世界级湾区。