一、引言

一个国家的治理状况, 在很大程度上决定了国家的政治稳定、经济发展和社会进步。党的十九大报告提出"国家治理体系和治理能力现代化"的课题, 就是要建立健全国家治理体系并增强国家治理能力, 使中国在国际形势日趋复杂和国内问题日益多样的情况下可以更加稳健地持续发展。当前有关国家治理的探讨和研究, 都是在一个宏大的叙事框架下进行的, 所勾勒的理论体系也着眼于宏观视角, 而有关国家治理的微观基础却研究较少, 据此提炼的理论命题也付诸阙如。

如何衡量国家治理？国家治理怎样影响公民的幸福感？要回答这些问题, 就不应仅限于宏观层面的审视, 而应深入国家治理的微观基础。国家治理并非完全是高高在上的顶层设计, 而更多地体现在治理触角所延伸到的各个角落和社会运行的诸多细节上。国家治理制度需要在每一个组织和个人身上予以反映, 国家治理能力也需要自下而上地增强和持续。这不是说国家治理需要碎片化和原子化, 而是意味着要使国家治理表里如一和名实相符^[1]1-2。无论是自上而下的设计还是自下而上的反馈, 都能形成国家治理的贯通体系。从这个意义上而言, 我们需要进行国家治理的微观理论努力, 方能为宏观框架提供微观基础。

二、理论框架 (一) 国家治理

随着社会进步和观念变迁, 治理开始取代控制和管理, 日益成为人们理解和研究公共事务的核心概念。与基于强权和服从的控制与管理不同, 治理强调多元主体的参与、协商和共享。尽管治理凸显政府以外其他利益相关者的主动性和能动性, 却并不意味着国家的式微。如果政府不具备较高水平的治理能力, 甚至出现国家的空心化, 那么治理也将无从谈起^[2]6-9。由此可见, 理解国家治理不能离开国家而去空谈治理, 也不能舍弃治理而理解国家。

习近平指出:"国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。"国家治理包括两个维度, 一是制度体系, 二是治理能力。其中, 国家治理体系是在"党领导下管理国家的制度体系, 包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排, 也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度"。国家治理能力是"运用国家制度管理社会各方面事务的能力, 包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面"。习近平还指出:"国家治理体系和治理能力是一个有机整体, 相辅相成, 有了好的国家治理体系才能提高治理能力, 提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。"^[3]

上述论述说明, 国家治理不是空洞和静态的概念, 而是内涵丰富和动态演进的概念。比如, 制度可以从认知、行为或规范等方面加以解读, 而深刻理解制度则需要对这些方面予以整合^[4]。再如, 对政策能力可以从分析、运作和政治等层面予以考察, 据此可以对政策能力进行更细致地刻画^[5]。因此, 如何推进国家治理体系和治理能力现代化, 使国家治理不断进步和改善, 就成为国家治理的核心命题。

国家治理的改善取决于两个方面, 即制度改革和能力建设, 而二者都同治理技术和工具的创新不无关系。特别是以新一代信息技术为代表的第四次工业革命所带来的颠覆性影响, 为国家治理现代化提供了强劲的推动力^[6]。党的十九大报告提出了党的八大执政本领, 其中特别强调要"增强改革创新本领, 保持锐意进取的精神风貌, 善于结合实际创造性推动工作, 善于运用互联网技术和信息化手段开展工作"。由此可见, 国家治理体系和治理能力现代化在很大程度上同新技术和新工具的引入关系密切。

(二) 幸福感

衡量一个国家的成败有许多维度和指标, 这也是为什么世界银行有关国家治理的数据库中有多达数百个指标。比如, 人们会认为国家的成功就是国富民强, 即在经济上表现突出。还有人提出, 国家的成功体现在维护社会的公正无偏, 而不仅仅是经济发展。但是, 从国家形成的起源和发展的趋势看, 国民的福祉是最相关的衡量指标。一个国家的公民是否安居乐业和幸福快乐, 可以在根本上定义国家治理的成败。如果一个国家经济发展很快, 但是其国民却无幸福感可言, 那么我们很难说其国家治理是成功的。

中国社会有很强的集体主义精神。过去我们批评享乐主义, 认为个人幸福应让位于国家发展。但是, 随着经济改革和社会转型, 人们越来越认识到个人福祉的重要意义, 幸福感开始成为衡量政府绩效和国家能力的关键维度之一。党的十九大报告指出, 进入新时代中国特色社会主义, 中国社会的主要矛盾已经转化为"人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾"。所谓"美好生活"就是幸福快乐的生活, 而其能否实现则同国家治理成效密切相关。

当经济发展到一定程度后, 人们会更多地追求闲暇、自主性、工作生活平衡、精神满足等更高层次的需要, 而不仅局限于物质富足。有关幸福感的研究越来越多, 越来越多的国家也开始关注幸福感, 并开发衡量居民幸福感的统计指标。尽管幸福感是一个相对主观的感知状态, 但是大量研究都表明可以对其进行较为准确地衡量。在这种情况下, 将公民幸福感作为衡量国家治理的关键绩效指标, 不仅是必要和正当的, 而且已经有了很强的可行性基础。

(三) 行政负担

国家治理的核心反映在政府与公民的关系, 而公民在同政府打交道的过程中能否获得足够的尊重、体面和满意, 会在很大程度上决定公民的幸福感水平。特别是对中国这样一个政府干预程度较深、控制力较强的国家而言, 公民在生活和工作的许多方面都仰赖政府的一言一行。如果公民在同政府打交道的过程中承受太大的负担并遭受负面的体验, 那么这种糟糕经历会影响他们的幸福感。

就此而言, 行政负担(administrative burden)同国家治理关系密切, 它指公民在同政府打交道的过程中所经历的学习成本、心理成本和服从成本^[7]。所谓学习成本, 是指公民了解和学习政策要求所花费的成本。比如, 公民需要花费时间和精力去搜索、查询和解读政策文件, 以及确定自己是否符合要求。心理成本指公民在申请社会救济类项目时往往不得不承受"污名化"(stigmatization)的心理负担, 或者是在申请时因遭受不公正待遇而产生的沮丧、焦虑或恐慌情绪。服从成本则同公民不得不满足政府的合规审查有关, 如填写表格、证明身份、在各个部门之间奔波等。

尽管负担是行政的, 但其背后却往往受政治影响。公民所承受的行政负担, 以及负担在国家与公民之间的分配情况, 往往都是刻意的政治选择, 而不是无意为之或疏忽大意的结果。行政负担在一定意义上是"隐形政治", 因为即便政治上不做大的调整, 也可以通过设置或抬高行政负担而产生类似的效果和影响^[7]。所以, 很多政府部门会将行政负担作为有力的政策工具, 借此达到特定的政治目的。比如, 一些部门人为设置"奇葩证明"等苛刻要求或过高门槛, 使公民无法成功申请到他们本应可以获得的公共服务。

行政负担与繁文缛节(red tape)有很大联系, 但是二者又有一定的区别。繁文缛节主要指官僚体系中的公职人员所面临的行政程序上的桎梏和限制, 而这在很大程度上是政治控制所导致的。比如, 政府工作人员在采购、人事、预算、政策执行等方面都面临许多条条框框, 这使他们的管理自主性大打折扣。政府部门的繁文缛节之所以会如此之多, 主要是因为来自政治的控制^[8]。

有研究显示, 行政负担同繁文缛节在三个方面存在差别^[7]。首先, 二者的关注对象是不同的, 繁文缛节主要关注政府职员面对的行政规则, 而行政负担则侧重公民遭受的行政烦恼。其次, 繁文缛节本质上是坏的规则, 而行政负担的确可能出于一定的合法性目的。最后, 繁文缛节的成本主要反映在合规或服从的成本, 而行政负担还包括学习成本和心理成本。

由于政府部门的繁文缛节较多, 一定程度上会传导到其服务对象, 即公民和企业会感受到强烈的"办事难"。当然, 服务对象所感受到的问题不完全是政府部门的繁文缛节所致, 还有许多是政府部门自设的门槛或障碍, 而恰恰是它们导致了"门难进, 脸难看, 事难办"。进而言之, 行政负担的出现同繁文缛节的关系不大, 而同自由裁量权的滥用关系密切。由此可见, 行政负担在很大程度上源于繁文缛节, 但是又同政府官员的自由裁量权和管理能力有很大关系。

(四) 理论框架与命题

基于上述概念的探讨, 我们试图建立国家治理、行政负担和公民幸福感之间的理论联系。假设国家治理的改善将有助于降低行政负担, 进而提升公民的幸福感, 因此, 国家治理可以通过行政负担而对公民幸福感产生影响。当然, 国家治理会通过许多中介变量和作用机制影响公民幸福感, 但是行政负担是一个值得研究的中介机制。

在国家治理的过程中, 政府扮演至关重要的角色, 政府的改革和创新有助于降低公民的行政负担。如前所述, 国家治理反映在制度体系和治理能力两个维度, 它们的改善会使行政负担大为降低。行政负担与繁文缛节一样, 本质上都是繁琐冗余的行政规则或制度所造成的负担或成本。制度改革在某种意义上来说是不断为政府和公民"松绑", 并降低制度门槛和制约条件。就此而言, 制度体系的完善会降低行政负担; 与此同时, 治理能力的提升也会降低行政负担, 特别是互联网的应用会大大提升国家治理的能力, 进而降低行政负担。

命题1:国家治理体系和治理能力的现代化可以降低公民的行政负担。

行政负担会在学习成本、服从成本和心理成本三个方面对公民的幸福感产生影响, 而心理成本的影响可能最强。由于政府掌握着全社会的主要资源, 公民在获得公共服务方面需要征得政府的同意, 这使公民不得不"有求于"政府。一些政府部门在利益的驱使下可能会故意"设租", 抬高公共服务的进入门槛, 使公民的行政负担较高。过去公民要花大量的时间、精力和金钱同政府打交道, 不得不通过找熟人去疏通关系。政府事务让公民疲于应付, 这对其生活满意度和快乐程度会有明显的负面影响。从行政负担的三类成本而言, 因为行政负担而导致的焦虑、沮丧或羞辱感会造成严重的心理创伤和精神失常, 这对公民幸福感的负面作用最大。

命题2:行政负担与公民的幸福感存在负相关关系, 即行政负担越低则公民越幸福。

上述讨论说明国家治理会影响行政负担, 而行政负担则会影响公民幸福感。因此, 我们可以在三者之间建立一个因果链条, 即认为行政负担在国家治理与公民幸福感之间发挥中介效应。当然, 由于国家治理会通过许多微观基础而影响公民幸福感, 行政负担只是其中之一。所以, 行政负担的中介效应是部分的而非全部的, 还会有其他中介变量值得探索。不过, 我们认为行政负担是一个重要变量, 可以在很大程度上解释为什么国家治理会影响公民幸福感。这是因为行政负担不是短期的和个人的, 而是长期的和家庭的。行政负担过高导致公民办事难, 不仅会使他们当时感到受挫, 而且如果他们因此无法获得基本公共服务, 则会对其本人乃至整个家庭都带来深远影响。比如, 对南非儿童支持资助项目的研究显示, 行政负担会"咬人", 因为它们将许多原本应该得到救助的儿童拒之门外, 这对他们的成长及成年后的影响都是难以估量的^[9]。

命题3:国家治理体系和治理能力现代化会通过降低行政负担而提升公民的幸福感。

如果国家治理会通过行政负担而影响公民的福祉, 那么我们需要回答的另一个相关问题是, 国家治理创新如何成为可能？国家治理不是"魔术棒", 可以神奇地自我革命, 它的改变往往仰赖外部力量的助推。恰如治理是多主体参与的协同过程, 国家治理创新也是多主体共塑的产物。国家治理创新既需要动力, 也需要能力, 二者缺一不可。能力的获取同技术机会有关, 比如新一代信息技术的成熟和普及使国家治理创新可以大大提速。相对来说, 动力的增强要更加困难, 这往往离不开政府内部和外部的多种力量。本文的关注点在国家治理的影响机制, 对其驱动因素则不做展开讨论, 因此仅提出一个相对笼统的命题供未来研究予以展开。

命题4:国家治理创新受到上级政府、本级政府、政策企业家、公民、非营利组织、国际组织和企业等利益相关者的综合作用。

三、"互联网+政务服务"的案例研究 (一) "互联网+政务服务"

在探究国家治理如何通过改变行政负担而影响公民幸福感方面, "互联网+政务服务"为我们提供了一个理想的情境来观察国家治理是如何奏效的, 以及行政负担的作用机制。本文将使用"互联网+政务服务"的案例, 刻画国家治理、行政负担与公民幸福感之间的作用关系。本文使用的资料主要来自政府文件、媒体报道、学术论文和质性访谈, 它们将用于后文的质性分析。这里的案例探讨更多是示意性的, 而非要"证明"上述命题。

"互联网+政务服务"指政府部门创造性地运用互联网为公民和企业提供政务服务。它不是将线下的政务服务简单照搬到线上, 而是意味着一场深层次的政务服务革命。"互联网+政务服务"需要政府部门引入大数据、人工智能、云计算等新兴信息技术, 以满足跨部门和跨地区的实时数据交换和信息共享要求^[10]。它还倒逼政府部门重塑自身的实体业务流程, 否则就无法改善线上的行政程序。尽管"互联网+政务服务"同电子政务密切相关, 但它已超越了电子政务的初始阶段(如信息公开、在线服务和互动交流), 而向其更高水平迈进, 即政务服务的移动化、智能化和定制化。

"互联网+政务服务"围绕政务服务和政府网站两个轴运转, 在其初期以政府网站为主, 而后期则突出政务服务^①。在"上网工程"的带动下, 中国各级政府部门往往都开通了官方网站。但是, 因为设计、维护和更新等方面的问题, 大量政府网站沦为"僵尸网站", 无法满足公民的在线服务需求。2015年以来, 国务院启动政府网站普查工作, 清理整顿了一大批不合格的政府网站, 仅保留两万个左右的合规网站。通过普查和抽查, 政府网站的质量得到明显提升, 并为政务服务上线提供了条件。

① 参见:中国政府网的聚焦"互联网+政务服务"专题, http://www.gov.cn/zhengce/zhuti/jjhlw_zwfw/index.htm。

2016年4月, 国务院办公厅转发了国家发展改革委等10个部门印发的《推进"互联网+政务服务"开展信息惠民试点实施方案》, 提出"一号申请、一窗受理、一网通办"的目标。"一号一窗一网"这"三个一"的发展目标, 成为推进"互联网+政务服务"的主要方向。同过去各地自主执行的模式不同, "互联网+政务服务"强调全国标准化和同步化。2017年1月, 国务院办公厅印发《"互联网+政务服务"技术体系建设指南》(国办函〔2016〕108号), 为如何推动这项工作提供了详细的技术指导。

2018年6月, 国务院办公厅印发《进一步深化"互联网+政务服务"推进政务服务"一网、一门、一次"改革实施方案》(国办发〔2018〕45号), 将"三个一"改为政务服务要"一网通办", 企业群众办事可以"只进一扇门"并"最多跑一次"。这对"互联网+政务服务"提出了更高的要求, 即不仅明确了供给侧的规定动作, 而且设定了供给侧的服务标准。

在国务院的推动和督导下, 各地各级政府都在大力开展"互联网+政务服务"。与此同时, 支付宝、微信等企业第三方平台, 也为"互联网+政务服务"走向纵深提供了技术支持。第三方平台的支持, 使"互联网+政务服务"不完全由政府提供, 而是可以基于企业平台而实现系统整合^[11]。与此同时, 第三方平台也为政府部门之间的数据共享和跨地区的协同服务提供了条件。值得注意的是, 各地在"互联网+政务服务"的发展方面差距仍然较大, 这同政府的规模和能力等因素有很大关系^[12]。一些地方政府在迎接"互联网+政务服务"方面并没有做好准备, 没有认识到其对治理能力的要求, 也没有认识到如何通过跨部门协同而提升治理能力^[13]。

(二) "互联网+政务服务"如何减少行政负担

从行政负担的角度而言, 信息技术的引入的确可以大大降低公民在与政府打交道的过程中所承担的学习成本、服从成本和心理成本^[14]。至关重要的是, "互联网+政务服务"在一方面减少了不必要的行政负担, 另一方面则将行政负担从公民一端转移到了政府一端。比如, "最多跑一次""不见面审批""网上办"等各地兴起的"互联网+政务服务", 都是在这两个方面进行创新。一方面, 互联网使公民不必再提供许多过去必需的证明材料, 或者可以通过鼠标一点就提交材料; 另一方面, 很多过去需要公民去跑腿办理的业务, 都交给政府部门去办理了, 比如公民不需要亲自来取审批结果, 而是可以接收政府部门邮寄的证照。

首先, "互联网+政务服务"降低了学习成本。一方面, 因为"互联网+政务服务"极大地精简了办事流程, 公民的许多数据都可以通过政府部门互查而无须提供, 这使学习如何办事的成本大为降低。另一方面, 互联网本身的"傻瓜式"操作特征, 使公民可以轻而易举地无师自通, 在办事方面也不必有求于人。过去一些政府部门不主动提供办事流程和要求, 即便公开也语焉不详, 使公民不得不因为一两项手续不符合要求而来回奔波。这为一些部门提供了可乘之机, 使他们掌握定义和解释政府文件条款的权力, 可以决定谁可以获得行政服务。一些公民要么通过搞关系或贿赂的方式降低学习成本, 要么就得"反复交学费"才能办成事。

其次, "互联网+政务服务"降低了服从成本。"互联网+政务服务"强调无纸化办公, 一些事项做到"不见面审批", 这些都降低了人们的交通、等候、资料准备等成本。"互联网+政务服务"也减少了对于"奇葩证明"的要求, 使人们不必准备一些仅用于形式审查的材料。更为重要的是, 医疗保险异地结算、身份证件异地办理等跨地区政务服务, 使大量流动人口受惠。他们不必为了一纸文件而在居住地和户籍所在地之间往返奔波, 这极大地降低了他们的服从成本。此外, 第三方中介在政府与公民之间扮演桥梁和黏合剂的作用, 它们的出现和发展也在降低行政负担, 并进一步降低公民的服从成本。

最后, "互联网+政务服务"降低了心理成本。"互联网+政务服务"使政务服务变得越来越透明、简化和可预期, 这降低了人们在申请政务服务时的受挫感。特别是能够通过智能终端而自主完成的政务服务, 人们不必在公众场合暴露身份或遭到羞辱, 这对于降低心理成本至关重要。以老年人津贴为例, 过去为了证明老人健在以避免骗保, 政府部门要求老人在家属的陪同下亲自来办理。但是, 人脸识别技术使老年人可以在家就通过核验, 这免除了他们的舟车劳顿, 也让他们得以避免因为工作人员不信任而蒙受冤屈。

"互联网+政务服务"在很大程度上重塑了政府与用户的互动关系, 也使行政服务中心的运行机制发生了深刻变革, 特别是实现了线上与线下的系统整合, 推动信息共享、无缝连接和服务升级^[15]。电子政务包括许多方面, 如信息公开、电子服务和电子参与^[16]。不同类型的企业和不同特征的公民在电子政务的使用率和满意度方面存在较大差异, 这说明电子政务对企业和公民的影响是异质性或不均等的。比如, 电子政务的推行, 特别是信息公开, 可以增强外部对政府的问责, 进而抑制腐败。电子政务发展得越好, 政府的透明度和回应性就越高, 而公民也就越会信任政府^[17]。最近的研究显示, 电子政务的信息查询、在线申办和在线参与等功能会不同程度地影响使用者对政府的信任^[18]。由此可见, "互联网+政务服务"对行政负担的影响反映在许多方面, 而且其各方面的影响也是有差别的。

命题5:国家治理通过行政负担而对公民幸福感产生影响, 其效应大小取决于所考察的政策领域和公民自身的特征。

(三) 行政负担如何影响公民幸福感

本文指出, "互联网+政务服务"降低了行政负担, 而行政负担的降低则提升了公民的幸福感。"互联网+政务服务"降低了公民的学习成本、服从成本和心理成本, 而这三类成本的降低都有助于公民提高幸福感。学习成本和服从成本主要是有形的行政负担, 降低学习成本和服从成本可以使公民将原本用于政务服务的时间、精力和资源, 用于其他可以使其愉悦的方面。因"互联网+政务服务"而节省的时间、精力和资源, 等于是额外增加了公民可以改善生活的条件, 这种互换和转移关系是不言自明的。

相对来说, 心理成本的降低对幸福感提升具有更强的影响, 因为政务服务的"污名化"对幸福感的杀伤力最大。"互联网+政务服务"使公民因为政务服务而不得不经历的焦虑、无助、挫败等消极情绪都大为减少, 这有助于其改善情绪。比如在贫困生补助方面, 过去他们需要提交证明材料、填写申请表格并经过公示环节, 这会让自尊心较强的大学生心理上受到伤害。但是贵州省等地运用"互联网+政务服务", 通过关联数据的匹配就可以自动识别贫困生并自动予以补助, 这使获得资助的大学生既得到了体面又获得了必要的资助, 而他们也因此倍增幸福感。

值得注意的是, "互联网+政务服务"降低了行政负担, 但仍然只是程序性影响, 而没有带来实质性影响。比如, 基于户籍、单位、住房等的限制, 许多人仍被拒之于政务服务门外。与此同时, 我们也看到在少数地区, "互联网+政务服务"因为设计不当而导致行政负担不降反升的尴尬结果。例如, 天津市加入"抢人大战", 但却因为网上填报系统设计缺陷, 导致许多希望落户的人才的申请无果而终, 并对天津市的人才引进造成负面影响。

再以北京市小学入学服务系统为例。北京市教育委员会采取线上登记和报名方式, 极大地便利了家长, 使他们可以足不出户地办理入学登记。但是, 由于市教委同其他部门的数据共享不及时, 导致许多家长填报时无法通过系统自设的户籍、住址等方面的信息审核。市教委的线下救济渠道不畅, 使无法报名的家长心急如焚, 而其中多数都是跨区流动人口。因此, "互联网+政务服务"在带来便利的同时, 也可能使一些弱势群体的利益受损, 并导致社会差距进一步拉大。

尽管互联网越来越让"世界是平的", 但毋庸置疑的是, 互联网也在造成新的社会不平等。数字鸿沟指人们因为设备、技能、知识或认知等方面的差别, 而无法均享互联网所带来的收益。比如, 偏远地区、受教育程度低、没有上网设备或渠道、对新技术畏惧或抵触的人们, 可能被隔绝在互联网之外, 而无法享受互联网的潜在收益^[19]。除了传统的数字鸿沟在让"互联网是不平的"以外, 新型的数字鸿沟也同样不容忽视, 如网络带宽和信息甄别能力的差异。

当社交媒体兴起时, 人们寄希望于在一个"人人都手握话筒"的虚拟世界, 可以实现更大意义上的平等。但是, 结果却事与愿违, 社交媒体固然赋能所有人, 却更加凸显意见领袖的影响力。当信息过载日趋严重时, 互联网的不平等也在进一步拉大。比如, 中国农村地区的"互联网+政务服务"的应用状况普遍低于城市地区, 并使互联网的马太效应进一步凸显^[20]。值得关注的问题是, "互联网+政务服务"是否可以使所有人都无差别或差别不大地获得行政负担的降低, 以及由此而导致的幸福感提升。

(四) 国家治理为何会创新

对于许多政府部门而言, "互联网+政务服务"意味着权力的易位、利益的丧失和负担的增加, 因此探究其背后的治理创新动力就至为关键。如前所述, "互联网+政务服务"是多方面力量综合推动的结果。首先, 互联网技术的日益成熟和普及, 使"互联网+政务服务"在技术上成为可能。其次, 就"互联网+政务服务"而言, 国务院在推动全国"一张网"方面发挥了重要作用。如果没有国务院的力推, 一些地区和部门可能不会如此迅速地执行。也恰恰是认识到"互联网+政务服务"需要打通各地区、各层级和各部门之间的"信息孤岛", 所以国务院才如此力度之大地推动"互联网+政务服务"的全国标准化。

当然, 一些政府部门的先行先试也在推动"互联网+政务服务", 这同政府自发创新的动力不无关系。特别是在很多方面超前发展的浙江省、广东省等地, 对其他地区的"互联网+政务服务"发展产生了强劲的引领带动作用。更加值得关注的是公民的发声和倡议, 他们通过社交媒体"吐槽"自己在同政府打交道的过程中所遇到的不合理之处, 不仅唤起许多人的共鸣, 而且也引起政府部门的注意, 并使"互联网+政务服务"进入政府决策的政策议程。与此同时, "我为政府网站找错"和"群众办事百项堵点疏解行动"等为公众参与提供了渠道, 也使民意民智得以促进"互联网+政务服务"的发展。

四、结论

尽管国家治理至关重要, 但是目前对国家治理的理解和研究往往都是着眼于宏观层面。相对来说, 对国家治理的研究缺少微观基础的理论探讨。本文提出的核心观点是, 对国家治理的评价应该从公民幸福感的角度加以衡量, 并将行政负担作为国家治理产生影响的一个关键作用路径。为了说明这一理论观点, 本文以"互联网+政务服务"为例, 研究了国家治理现代化如何通过减少行政负担而提升公民的幸福感。当然, 国家治理对公民幸福感的影响还会通过其他机制产生作用, 而"互联网+政务服务"对行政负担的影响也有限度, 但是类似于上述做法的理论探索有助于深化我们对国家治理的理解。

基于上述研究, 本文提出未来有待进一步研究的理论命题, 并探讨了国家治理现代化的发展方向。我们期望未来可以开展实证研究, 对上述理论命题进行实证检验, 并予以进一步拓展和细化。行政负担会反映在具体的政策和项目上, 而本文只是概览性地对其进行了刻画, 有待于未来研究在具体领域加以深化。比如, 可以就商事制度、医疗、教育、社会保障等具体领域的"互联网+政务服务"应用场景进行研究, 考察行政负担在多大程度上有所降低, 以及行政负担的减少在多大程度上提升了公民的幸福感。更为重要的是, 需要深入研究国家治理的福利效应在不同社会群体的分布情况, 以评估社会公平在多大程度上得益于国家治理水平提升。

本文的研究表明, 各级政府应认识到国家治理同其作出的决策和执行的政策密切相关, 而国家治理的影响也会触及社会的每个角落。一些地方政府寄希望于国家的顶层设计, 在政策执行时不作为, 或者不愿冒险和不敢创新。在这种情况下, 我们就不难看到国务院在许多方面事无巨细地加以规范, 推动国家治理加速现代化。"互联网+政务服务"的实践说明, 它可以通过降低行政负担而影响公民的幸福感。与此同时, 厘清国家治理对公民幸福感的作用机制, 也为评估国家治理的进展提供了准绳。比如, 聚焦行政负担等关键中介机制, 可以有的放矢, 更好地明确国家治理的着力点和优先领域。我们期待更多的研究可以识别和挖掘其他具有关键中介作用的因素, 以丰富国家治理理论的微观基础, 不断深化对国家治理的理解和认识。

主持人语: 国家治理是一项有重大理论和现实意义的跨学科研究议题,它既有深厚的学术传统,又面向丰富的社会事实,同时还不断与国际对话,因而具有持久的生命力,值得学术界给予持续不断的关注、支持与建设。为此,广东省社会科学研究基地华南理工大学国家治理研究中心协同《华南理工大学学报(社会科学版)》组建常设栏目"国家治理专题研究",为我国不断提升治理体系和治理能力的现代化贡献智力支持与决策参考。

数据显示,截至2018年8月,中国网民规模已经高达8亿人,中国已经成为一个不折不扣的互联网大国。国家治理环境与治理要素的网络化,是摆在中国当下和今后的重大治理议题。本期专栏以"互联网与国家治理"为主题,邀请中国人民大学公共管理学院马亮副教授和华南理工大学公共管理学院刘红波副教授分别就"互联网+政务服务"与"网络舆情治理"撰写文章,希望以此推动互联网与国家治理的相关理论探讨与学术交流。

——王雨磊(广东省社会科学研究基地    国家治理研究中心主)